Una delle questioni che, da anni, è all’attenzione del legislatore e, quindi, dei soggetti che operano all’interno del c.d. mercato del lavoro è quella riguardante le misure contro il c.d. lavoro sommerso.
Questione sulla quale il legislatore è, di recente, tornato con la legge n. 183 del 2010 (indicata anche come “collegato lavoro”) e, per quanto interessa in questa sede, con le lettere a) e b) del suo art. 4 che ha modificato l’art. 3 del d.l. 22 febbraio 2002, n. 12, convertito con modificazioni nella legge 23 aprile 2002, n. 73.
In particolare, l’articolo 4, primo comma lett. a), del c.d. collegato lavoro riguarda l’oggetto della sanzione applicata ai datori di lavoro privati che hanno omesso di dare preventiva comunicazione al Centro dell’impiego in merito all’avvenuta assunzione di lavoratori subordinati. A fronte di tale comportamento, il legislatore prevede l’applicazione della sanzione da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo. La sanzione è, invece, ridotta da 1.000 a 8.000 euro per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 30 per ciascuna giornata di lavoro irregolare, nel caso in cui il lavoratore risulti regolarmente occupato per un periodo successivo. Come precisato anche dalla circolare del Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali con la circolare n. 157 del 7 dicembre 2010, il nuovo regime sanzionatorio non trova applicazione ai rapporti di lavoro pubblico, autonomo o parasubordinato e domestico. Peraltro, come chiarito da quella stessa circolare, nell’ambito di applicazione della nuova disciplina delle sanzioni civili, rientrano anche i datori di lavoro che, dichiarano di aver “attivato una prestazione di lavoro autonomo in assenza della documentazione atta a consentire di verificare la pretesa autonomia del rapporto”.
Tra tali disposizioni, particolarmente importante, è quella di cui alla lettera b) del primo comma dell’art. 4 della legge n. 183 del 2010, in quanto innova profondamente la logica del sistema sanzionatorio in materia di illeciti previdenziali.
Ed infatti, detta disposizione prevede che “il comma 4 [n.d.r.: dell'articolo 3 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12] è sostituito dal seguente: «Le sanzioni di cui al comma 3 non trovano applicazione qualora, dagli adempimenti di carattere contributivo precedentemente assolti, si evidenzi comunque la volontà  di non occultare il rapporto, anche se trattasi di differente qualificazione”. Le “sanzioni” alle quali fa riferimento tale disposizione sono, dunque, quelle di cui al terzo comma dell’art. 3 del d.l. n. 12 del 2002, così come sostituito dalla lett. a) del primo comma, dell’art. 4 della legge n. 183 del 2010 e, cioè: da un lato, le “sanzioni già  previste dalla normativa in vigore, in caso di impiego di lavoratori subordinati senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro da parte del datore di lavoro privato”; e, d’altro lato, la nuova sanzione amministrativa (detta maxisanzione) comminata “in caso di impiego di lavoratori subordinati senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro da parte del datore di lavoro privato” e quantificata nella somma “da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore irregolare, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo (..)”.
A questo punto, sorge, anzitutto, il problema di sapere quali sono, nei fatti, “le sanzioni già  previste dalla normativa in vigore” che, a seguito della modifica introdotta dal c.d. collegato lavoro, non troverebbero più applicazione, sempre che, dall’esame degli adempimenti contributivi gravanti sul datore di lavoro, emerga “la volontà  di non occultare il rapporto di lavoro”. In particolare, va chiarito se il legislatore abbia inteso far riferimento a tutte le “sanzioni” comminate nel caso di illeciti previdenziali (c.d. interpretazione estensiva) ovvero soltanto ad alcune di esse (c.d. interpretazione restrittiva).
Nel caso di specie, l’interpretazione più ragionevole sembrerebbe quella per la quale l’espressione “sanzioni già  previste dalla normativa in vigore”, contenuta nella lettera a) e richiamata dalla lettera b) del primo comma dell’art. 4 della legge n. 183 del 2010, debba essere ritenuta volutamente generica ovvero coerente con l’intenzione del legislatore di favorire l’emersione del lavoro sommerso. Onde, le sanzioni da disapplicare sarebbero “tutte” quelle connesse agli illeciti previdenziali e non soltanto alcune di esse. A sostegno dell’interpretazione estensiva appena prospettata militano almeno due considerazioni. La prima considerazione è che il legislatore del 2010 (cfr. lettera a) e lettera b) del primo comma dell’art. 4 della legge n. 183 del 2010), utilizzando il sostantivo plurale “sanzioni” senza altra specificazione che non sia quella di essere “già  previste dalla normativa in vigore”, dispone, in via generale, la disapplicazione di tutte le “sanzioni” esistenti in materia previdenziali. La seconda è che, qualora il legislatore avesse voluto prevedere la disapplicazione soltanto di alcune determinate sanzioni, le avrebbe espressamente previste e, quindi, individuate.
Il secondo, ed altrettanto rilevante, problema è quello di sapere in quali casi trovano applicazione le disposizioni di miglior favore dettate dall’art. 4 della legge n. 183 del 2010. In altri termini, è necessario chiarire se, quelle disposizioni riguardano soltanto i procedimenti ispettivi iniziati a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 183 del 2010 (avvenuta in data 24 novembre 2010) oppure anche quelli in corso, seppur non ancora terminati con l’irrogazione di una sanzione a fronte dell’accertata esistenza dell’illecito previdenziale. Nel silenzio della legge, la soluzione a detto quesito sembrerebbe desumibile dalla circolare del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 38 del 2010. Ed infatti, con quella circolare l’autorità  ministeriale ha affermato che le disposizioni dell’art. 4 della legge n. 183 del 2010 si applicano a tutti gli accertamenti in corso al momento della sua entrata in vigore a quel momento “non ancora conclusi con verbale di accertamento e notificazione”. Onde, la normativa in esame sembrerebbe riguardare tutti i datori di lavoro avverso i quali è stato intrapreso un procedimento ispettivo non ancora conclusosi con la notificazione del relativo verbale di accertamento e, quindi, con l’irrogazione di un’eventuale sanzione. Ciò è stato ribadito dalla circolare del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 7 dicembre 2010, n. 157, dove si legge che “la nuova modalità  di calcolo delle sanzioni civili trova applicazione per gli accertamenti iniziati successivamente alla data di entrata in vigore del c.d. “Collegato Lavoro” (24 novembre 2010), ancorchè le stesse si riferiscano a periodi di lavoro irregolare svolti antecedentemente alla riformulazione della norma in parola”.
L’esame della nuova disciplina sanzionatoria contro il c.d. lavoro sommerso fin qui svolto, suscita almeno due considerazioni.
La prima considerazione è che l’individuazione dell’ambito di applicazione della normativa di miglior favore del c.d. collegato lavoro sembrerebbe aver superato l’orientamento ispiratore del sistema sanzionatorio in materia di contribuzione previdenziale. Orientamento che induce a ritenere modificato, se non superato, l’insegnamento giurisprudenziale che trovava il suo fondamento nel “principio di legalità  fissato dall’art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689” e secondo il quale “parametro per l’applicazione (o non applicazione) della norma è il tempo in cui la violazione è stata commessa” (così Cass., Sez. Lav., 13 luglio 2005, n. 14771; Cass., Sez. Lav., 9 marzo 2004, n. 4781; Cass., Sez. Lav., 26 novembre 2002, n. 16699). Insegnamento che, peraltro, neppure era condiviso da quella parte, pur minoritaria, della giurisprudenza secondo la quale “per risolvere il problema, di natura transitoria, dell’ambito temporale di operatività  della nuova, più favorevole normativa, deve aversi riguardo non al verificarsi della violazione, nè al relativo accertamento, bensì alla comunicazione dell’atto di irrogazione della sanzione” (così Cass., Sez. Lav., 19 giugno 2004, n. 11459; Cass., Sez. Lav., 22 maggio 2002, n. 7524).
La seconda considerazione è che, essendo la disapplicazione delle sanzioni civili condizionata dall’accertamento della “volontà  di non occultare il rapporto” risultante “dagli adempimenti di carattere contributivo precedentemente assolti” (così art. 1, primo comma, lett. b), della legge n. 183 del 2010), l’intenzione perseguita dal legislatore con la nuova disciplina normativa sembrerebbe quella di prevenire e reprimere — soltanto – illeciti di carattere sostanziale. Ciò, da un lato, in coerenza con “il nuovo approccio ispettivo dell’azione ispettiva volta a prevenire illeciti di carattere sostanziale” (cfr. circolare del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 38 del 2010). D’altro lato, anche in coerenza una differenziazione, sia pure parziale, tra violazioni sostanziali e violazioni formali con riguardo alle obbligazioni previste dalla disciplina legislativa in materia di diritto del lavoro e della previdenza sociale, introdotta dal dodicesimo comma dell’art. 116 della legge 23 dicembre 2000, n. 388. Ed infatti, ai sensi di tale disposizione, “ferme restando le sanzioni penali, sono abolite tutte le sanzioni amministrative relative a violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatorie consistenti nell’omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi o dalle quali comunque derivi l’omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi, ai sensi dell’articolo 35, commi secondo e terzo, della legge 24 novembre 1981, n. 689, nonchè a violazioni di norme sul collocamento di carattere formale”. E la giurisprudenza ha insegnato che “si connotano come violazioni di carattere meramente formale, ai sensi dell’art. 116, 12º comma, l. n. 388 del 2000, comportante l’abolizione delle sanzioni amministrative, quelle che non determinano una lesione alla sostanza del bene giuridico tutelato” (così Cass., Sez. Lav., 8 gennaio 2007, n. 65, nonchè Cass., Sez. Lav., 15 febbraio 2008, n. 3857).

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Dott. Dario Sforza


Dott.ssa Angela Bruno
Dottoranda di ricerca in Diritto del lavoro, sindacale e della previdenza sociale presso la Facoltà di Economia dell’Università Tor Vergata di Roma