La responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario

Il tema della responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario si situa al centro di un antico dibattito non ancora del tutto sopito nè in giurisprudenza nè in dottrina come emerge anche dai più recenti arresti della Corte di Giustizia e della Corte Costituzionale.
La ragione di tale interesse affiora nell’ambito di una duplice prospettiva di analisi: generale e particolare.
Sul piano generale la responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario si inscrive nell’ordine dei risvolti pratico – applicativi, tra i più sintomatici sul versante patologico, della collaudata attitudine del diritto comunitario a penetrare ab apicibus il diritto nazionale degli stati membri investendo ambiti tematici via via in crescente espansione e di tradizionale afferenza statuale sino ad assurgere agli estremi di una pervasività sistemica. Questa tendenziale linea di evoluzione pretoria e normativa è attestata peraltro anche dalla svolta impressa all’evoluzione giurisprudenziale e legislativa interna registratasi sul piano del diritto sostanziale in tema di risarcibilità degli interessi legittimi o nel ripensamento della tradizionale nozione di PA e di atto amministrativo o ancora nell’imposizione di nuovi limiti frapposti all’esercizio del potere di autotutela per non dire della ormai acquisita attribuzione di interi settori del diritto amministrativo alla disciplina comunitaria come quello dei contratti pubblici e così seguitando sino alla consacrazione formale dei principi di diritto comunitario nel novero dei principi dell’azione amministrativa sancita dall’art. 1 l.241/90 come riscritto dalla l. 15/05; non meno gravido di conseguenze, sul piano processuale, l’impatto del diritto comunitario con gli atavici limiti culturali ed ideologici prima ancora che oggettivi e strutturali del processo amministrativo. Quest’ultimo si è progressivamente evoluto da mero giudizio impugnatorio sull’atto, asseritamente illegittimo, volto al ripristino della mera legalità violata a giudizio sul rapporto inteso alla tutela effettiva e non estrinseca delle posizione soggettive sostanziali assurte a vero oggetto del giudizio. Tale traguardo è stato raggiunto principalmente sia attraverso la generalizzazione della possibilità per il g.a. di disporre la consulenza tecnica che mediante l’introduzione della tutela cautelare ora direttamente invocabile innanzi al g.a.
In disparte la proposta rilevazione della portata generale del tema e degli indubbi raccordi sistematici con altri istituti alla luce dei riflessi del diritto comuitario sull’ordinamento interno, non sfugge la ragione dell’interesse suscitato dallo stesso neppure muovendo da una prospettiva di indagine di tipo analitico-particolare. Eleggendo quest’ultima ad osservatorio di analisi, emerge infatti nitidamente la complessità sistematica del problema per i molteplici profili di interferenza con vari aspetti del più ampio e controverso tema dei rapporti tra diritto comunitario e ordinamento interno alla cui ricognizione giova anteporre però, per rigore logico – espositivo, lo scrutinio dei profili problematici che la responsabilità dello Stato presenta in sè se rapportata ad una violazione del diritto comunitario. Occorre infatti stabilire preliminarmente se dalla violazione del diritto comunitario consegua una responsabilità dello Stato rilevante esclusivamente sul piano internazionale o anche sul piano del diritto interno come tale azionabile anche dal privato; quindi se vi siano margini di configurabilità di responsabilità aquiliana e o contrattuale secondo che la violazione è consistita in una mancata trasposizione di norme non immediatamente efficaci o nella inosservanza di norme ad efficacia diretta; se ogni norma di fonte comunitaria sia suscettibile di dar luogo in caso di inosservanza ad una forma di responsabilità dello Stato ed in fine cosa debba intendersi per Stato o Pubblica Autorità quale referente soggettivo di incidenza della disciplina comunitaria al fine di appurare se rilevino o meno a tal riguardo le articolazioni interne e le ripartizioni di competenza coniate dal costituente nazionale e sotto questo profilo affrontare il tema della responsabilità da giudicato anticomunitario.
Muovendo dalla prima questione attinente all’ambito di rilevanza della responsabilità dello Stato risulta ineludibile il riferimento alle due diverse teorie prospettate in ordine al rapporto tra diritto comunitario e ordinamento statale: la teoria dell’integrazione propugnata dalla Corte di Giustizia e la teoria della separatezza coniata dalla Corte Costituzionale e successivamente rielaborata dalla giurisprudenza della stessa Corte.
La teoria dell’integrazione si ispira ad una concezione monista dell’assetto ordinamentale comunitario come portato dell’integrazione continua e costante delle fonti comunitarie e di quelle interne ai singoli stati membri tutte ordinate esclusivamente secondo il criterio gerarchico. Diversi i corollari applicativi che discendono da una siffatta prospettiva come esplicitati dalla Sentenza Simmenthal del 9 marzo 1978 in primis l’ applicabilità diretta del diritto comunitario e la conseguente idoneità delle relative fonti a spiegare pienamente i loro effetti in maniera uniforme in tutti gli Stati membri , costituendo fonte immediata di diritti ed obblighi per i relativi destinatari siano questi gli Stati stessi ovvero i singoli in quanto soggetti di rapporti giuridici disciplinati dal diritto comunitario. Tale effetto vincola anche i giudici nazionali, in quanto organi dello Stato, al dovere di tutelare i diritti attribuiti ai singoli dal diritto comunitario. Il principio di primautè e di effettività concorrono poi ad assicurare la piena attuazione della norma comunitaria sortendo il duplice effetto di rendere inapplicabile la norma interna contraria preesistente e di impedire la valida formazione di atti legislativi configgenti col diritto comunitario. Il giudice nazionale, incaricato di applicare, nell’ambito della propria competenza, le disposizioni di diritto comunitario, ha l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale anche posteriore senza dover chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale.
E’ evidente che trasponendo le coordinate della teoria della integrazione al tema che ci occupa, la responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario assume rilevanza anche interna essendo questa inestricabilmente connessa a quella configurabile sul piano internazionale originando entrambe dal medesimo fatto storico ossia la violazione del Trattato e delle norme di diritto comunitario derivato assunte a fonte dello stesso ordinamento cui concorrono altresì le norme di fonte interna. Tale violazione comporta, nella logica dell’integrazione, la diretta responsabilità dello Stato a nulla rilevando il carattere esogeno del paradigma normativo asseritamente vulnerato.
Diversi i corollari che sul versante dell’ambito di rilevanza della responsabilità dello Stato si registrano ove si acceda alla teoria della separatezza. Quest’ultima, improntata ad una concezione dualista dei rapporti tra ordinamento comunitario e ordinamento nazionale, nella sua versione originaria, esplicitata dalla Corte cost. con la sent. 14/’64, muovendo dall’assunto della sostanziale equiordinazione tra norma interna e norma comunitaria perviene alla conclusione secondo cui i due ordinamenti sono reciprocamente distinti ed autonomi e i relativi rapporti lungi dal potersi disciplinare secondo il criterio gerarchico sono piuttosto irreggimentabili secondo il principio della successione delle leggi nel tempo alla stregua del criterio cronologico. Tutto quanto sopra affermato induce a ritenere che la violazione del Trattato, se importa responsabilità dello Stato sul piano internazionale, non priva la legge con esso in contrasto della sua piena efficacia.
Non è pertanto revocabile in dubbio che lo Stato debba onorare gli impegni assunti e che il Trattato spieghi l'efficacia ad esso conferita dalla legge di esecuzione. Ma poiché deve rimanere saldo l'impero delle leggi posteriori a quest'ultima, secondo i principi della successione delle leggi nel tempo, ne consegue che ogni ipotesi di conflitto fra l'una e le altre non può dar luogo a questioni di costituzionalità. Invero i precipitati applicativi e risvolti operativi di tale teoria sono stati largamente stemperati dal riconoscimento del primato del diritto comunitario dapprima coniugato con un sindacato accentrato in capo alla Consulta alla quale è inderogabilmente rimessa la questione di costituzionalità originata dal contrasto tra norma interna e l’art. 11 Cost. per il tramite della norma comunitaria assuntamente violata la quale ultima si atteggerebbe secondo questa prospettiva a norma interposta. Dipoi con la sentenza 170/84 C. Cost al riconoscimento della primazia del diritto comunitario si associa un sistema di sindacato diffuso in forza del quale la piena ed effettiva attuazione della disciplina comunitaria è affidata ad ogni singolo giudice al quale, in caso di conflitto tra regolamento comunitario e norma interna successiva, si impone l’obbligo di preferenza tra tutte le possibili interpretazioni di quella più coerente alla disciplina comunitaria salvo lasciar prevalere quest’ultima in caso di contrasto insuperabile. La necessità di attivare il giudizio di legittimità costituzionale essendo circoscritta all’ipotesi in cui il contrasto con la norma comunitaria investa i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e i diritti inalienabili della persona ( i ccdd. contro limiti)
All’acclarata rilevanza anche interna della responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario, consegue la immediata deducibilità della stessa da chi si assuma leso da una violazione del diritto comunitario imputabile allo Stato e ridondante a danno di una posizione soggettiva attribuitagli dalla fonte comunitaria asseritamente violata.
A tal riguardo rileva la rimarcata distinzione tra efficacia diretta delle norme comunitarie (trattato, regolamento e direttive self-executing, sentenze della Corte) e protezione diretta dei diritti dalla stesse riconosciuti. Protezione che la giurisprudenza comunitaria a far data dalla nota sentenza Francovich ha sostenuto debba essere estesa anche alle direttive non auto esecutive e comunque inattuate dallo Stato.
In particolare la Corte, nella pronuncia citata, si sofferma sul principio di responsabilità dello Stato e sulle condizioni di configurabilità di tale responsabilità: quanto al primo punto le coordinate da cui muovere sono date dalla teoria dell’integrazione e dal principio di effettività del diritto comunitario posto a presidio della sua primazia. Infatti, coerentemente alla concezione monista sopra illustrata, la Corte osserva che il Trattato CEE ha istituito un ordinamento giuridico proprio integrato negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, ciò importa un duplice ordine di conseguenze: che tale ordinamento giuridico si impone ai loro giudici incaricati di applicare, nell' ambito delle loro competenze, le norme del diritto comunitario, di garantire la piena efficacia di tali norme e di tutelare i diritti da esse attribuiti ai singoli e che i soggetti di diritto cui esso si rivolge sono non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini. Ne consegue che nello stesso modo in cui impone ai singoli degli obblighi, il diritto comunitario è altresì volto a creare diritti che entrano a far parte del loro patrimonio giuridico; questi diritti sorgono non solo nei casi in cui il Trattato espressamente li menziona, ma anche in relazione agli obblighi che il Trattato impone ai singoli, agli Stati membri e alle istituzioni comunitarie.
La tutela delle posizioni soggettive riconosciute ai singoli dal diritto comunitario sarebbero frustrate se questi non avessero la possibilità di agire contro lo la Pubblica Autorità per il risarcimento del danno da lesione dei diritti loro attribuiti dalla specifica norma comunitaria assuntamente violata da un atto imputabile allo Stato membro. La tutela risarcitoria avverso quest’ultimo è particolarmente indispensabile qualora la piena efficacia delle norme comunitarie sia subordinata alla condizione di un’attività interposta dello Stato in mancanza della quale, i singoli, sarebbero privati della stessa possibilità di far valere dinanzi ai giudici nazionali i diritti loro riconosciuti dal diritto comunitario.
Il fondamento normativo dell’obbligo risarcitorio degli Stati membri risiede nell' art. 5 del Trattato, in forza del quale gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare l' esecuzione degli obblighi ad essi derivanti dal diritto comunitario e, quindi, ad eliminare le conseguenze illecite di una violazione; la ratio di tale obbligo è invece rinvenibile in una esigenza di giustizia sostanziale che vieta allo Stato inadempiente di potersi avvalere del proprio inadempimento opponendolo al destinatario della norma comunitaria non recepita. Tale ratio dà conto anche della efficacia diretta solo verticale e non anche orizzontale delle direttive non potendosi imputare a terzi privati la mancata attuazione del precetto comunitario tanto più che essi potrebbero opporre il legittimo affidamento ingenerato dalla persistenza della norma interna affetta da illegittimità comunitaria; la finalità dell’obbligo risiede piuttosto nell’effetto indirettamente sanzionatorio che essa sortisce e la cui produzione è concretamente affidata all’iniziativa giudiziaria del singolo interessato; i principi generali che sembrano ispirare il meccanismo dell’inopponibilità dell’inadempimento comunitario da parte dello Stato sono identificati in quello di effettività e di equivalenza certo frustrati se si consentisse allo Stato di sottrarsi impunemente ai vincoli comunitari o , rispettivamente, le condizioni, formali e sostanziali, stabilite dalle diverse legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni potessero essere meno favorevoli di quelle che riguardano analoghi reclami di natura interna e congegnate in modo da rendere eccessivamente difficile o praticamente impossibile ottenere il risarcimento.
La sentenza Francovich ha altresì individuato le condizioni di configurabilità della responsabilità statale sancendo che qualora uno Stato membro violi l' obbligo, ad esso incombente in forza dell' art. 189, terzo comma, del Trattato, di prendere tutti i provvedimenti necessari a conseguire il risultato prescritto da una direttiva, la piena efficacia di questa norma di diritto comunitario impone che sia riconosciuto un diritto a risarcimento ove ricorrano le tre seguenti condizioni: 1) il risultato prescritto dalla direttiva deve implicare l' attribuzione di diritti a favore dei singoli; 2) il contenuto di tali diritti deve potersi individuare sulla base delle disposizioni della direttiva; 3) deve esistere un nesso di causalità tra la violazione dell' obbligo a carico dello Stato e il danno subito dai soggetti lesi. Tali condizioni sono sufficienti per far sorgere a vantaggio dei singoli un diritto ad ottenere un risarcimento, che trova direttamente il suo fondamento nel diritto comunitario.
In definitiva se la responsabilità dello Stato è imposta dal diritto comunitario, le condizioni in cui essa fa sorgere un diritto al risarcimento dipendono esclusivamente dalla natura della violazione che è all' origine del danno provocato. Per determinare tali condizioni occorre tener conto anzitutto dei principi propri dell' ordinamento giuridico comunitario che costituiscono il fondamento per la responsabilità dello Stato, vale a dire la piena efficacia delle norme comunitarie e l' effettiva tutela dei diritti da esse garantiti, da un lato; l' obbligo di cooperazione incombente agli Stati membri in forza dell' art. 5 del Trattato, dall' altro
Ne consegue che il principio della responsabilità dello Stato per danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili è inerente al sistema del Trattato essendo esso funzionale a garantire la effettività della primazia dell’ordinamento comunitario rispetto agli ordinamenti nazionali.
In mancanza di una disciplina comunitaria, spetta all' ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare il giudice competente e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto comunitario. Al riguardo occorre sottolineare che Il principio di effettività è dalla Corte declinato congiuntamente al principio di equivalenza tra le tutele offerte dalle legislazioni nazionali e dalla disciplina comunitaria sicchè le condizioni, formali e sostanziali, stabilite dalle diverse legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano reclami analoghi di natura interna e non possono essere congegnate in modo da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento.
Le condizioni poste dalla sentenza Francovich per la ricostruzione in termini sistematici della responsabilità dello Stato membro sono state specificate e sviluppate dalla giurisprudenza successiva in particolare in ordine alla configurabilità della responsabilità dello Stato per violazione di norme immediatamente efficaci specificamente con riguardo all’ipotesi di atto normativo o amministrativo configgente col diritto comunitario e alla determinazione del danno risarcibile. Con maggiore sforzo esplicativo e procedendo secondo l’ordine: ulteriore problema affrontato dalla Corte di giustizia, dopo la sentenza Francovich, è stato quello di chiarire se la responsabilità dello Stato per violazione di una norma comunitaria si atteggi a mero strumento sussidiario, al quale ricorrere in caso di non diretta azionabilità delle posizioni riconosciute dal diritto comunitario (e cioè per il solo caso di direttive inattuate non auto esecutive), ovvero se il principio della tutela risarcitoria possa valere anche nell’ipotesi del mancato rispetto di norme pienamente efficaci ossia attributive di diritti esercitabili tanto nei rapporti intersoggettivi (efficacia orizzontale) quanto nei rapporti Stato – cittadino (efficacia verticale). A favore della prima soluzione si è affermato da alcuni Stati che l’ obbligo degli Stati membri di risarcire i danni cagionati ai singoli si imporrebbe solo in caso di violazione di disposizioni prive di effetto diretto. Nella citata sentenza Francovich la Corte avrebbe semplicemente inteso colmare una lacuna del sistema di tutela dei diritti dei singoli per cui nei limiti in cui una legittimazione ad agire venga riconosciuta nell’ ordinamento nazionale per far valere i diritti che i singoli vantano in forza di disposizioni immediatamente efficaci del diritto comunitario ( Trattato, regolamenti, direttive auto esecutive) non sarebbe affatto necessario accordare loro in aggiunta un diritto al risarcimento direttamente fondato sul diritto comunitario in caso di violazione di queste. Con le sentenze Brasserie e Factortame (cause c-46/93 e c-48/93), è prevalsa la tesi estensiva: il principio della responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario ha portata del tutto generale e prescinde dal fatto che il diritto sia attribuito da una norma non immediatamente esecutiva, trovando applicazione tutte le volte che il legislatore nazionale, l’amministrazione, ovvero il potere giudiziario, anche attraverso una non corretta trasposizione od applicazione del diritto comunitario, abbiano leso un diritto riconosciuto al singolo dal diritto comunitario (Trattato, regolamento, decisione, direttiva o anche principio generale dell’ordinamento comunitario ). L’ applicazione del principio secondo cui gli Stati membri sono tenuti a risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario ad essi imputabili non può essere esclusa qualora la violazione riguardi una norma di diritto comunitario direttamente efficace.
Infatti, la facoltà degli amministrati di far valere dinanzi ai giudici nazionali le disposizioni del Trattato direttamente applicabili costituisce solo una garanzia minima e non è di per sé sufficiente ad assicurare la piena e totale applicazione del diritto comunitario. Questa facoltà, intesa a far prevalere l’ applicazione di norme di diritto comunitario rispetto a quella di norme nazionali, non è sempre idonea a garantire al singolo i diritti attribuitigli dal diritto comunitario e, in particolare, a scongiurare il verificarsi di un danno conseguente ad una violazione di tale diritto imputabile a uno Stato membro.
Mentre in caso lesione di diritti riconosciuti ai singoli da norme comunitarie prive di effetti diretti l’obbligo risarcitorio si fonda sul combinato disposto degli artt. 5 e 189 del Trattato, in tale ipotesi, il diritto al risarcimento costituisce il corollario necessario dell’ effetto diretto riconosciuto alle norme comunitarie la cui violazione ha dato origine al danno subito. L’ orientamento testé illustrato è stato riconfermato dalla sentenza Dillenkofer che ha precisato che l’omessa trasposizione di una direttiva costituisce in re ipsa una violazione grave e manifesta, e che, ai fini della gravità della violazione, rileva non soltanto l’omessa trasposizione della direttiva ma anche l’ipotesi dell’attuazione scorretta o incompleta della direttiva stessa.
Per quanto attiene alla responsabilità degli Stati membri per violazioni del diritto comunitario, il criterio decisivo per considerare sufficientemente caratterizzata una violazione del diritto comunitario è quello della violazione manifesta e grave, da parte di uno Stato membro o di un’ istituzione comunitaria, dei limiti posti al loro potere discrezionale. Al riguardo, fra gli elementi su cui il giudice competente può eventualmente fondare il proprio apprezzamento la giurisprudenza comunitaria ha individuato il grado di chiarezza e di precisione della norma violata, l’ ampiezza del potere discrezionale che tale norma riserva alle autorità nazionali o comunitarie, il carattere intenzionale o involontario della trasgressione commessa o del danno causato, la scusabilità o l’ inescusabilità di un eventuale errore di diritto, la circostanza che i comportamenti adottati da un’ istituzione comunitaria abbiano potuto concorrere all’ omissione, all’ adozione o al mantenimento in vigore di provvedimenti o di prassi nazionali contrari al diritto comunitario.
In ogni caso, una violazione del diritto comunitario è manifesta e grave quando persista nonostante la pronuncia di una sentenza che ha accertato l’ inadempimento contestato, di una sentenza pregiudiziale o di una giurisprudenza consolidata della Corte in materia, dalle quali risulti l’ illegittimità del comportamento in questione.
Quanto alla determinazione del danno in mancanza di norme comunitarie in materia, spetta all’ ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro fissare i criteri che consentono di determinare l’ entità del risarcimento, fermo restando che essi non possono essere meno favorevoli di quelli che riguardano reclami o azioni analoghi fondati sul diritto interno e che non possono in nessun caso essere tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile il risarcimento. Come chiarito dalla Corte nella stessa sentenza l’ obbligo, a carico di uno Stato membro, di risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili non può essere limitato ai soli danni subiti successivamente alla pronuncia di una sentenza della Corte che accerti l’ inadempimento conseguente a tali violazioni. Né il risarcimento del danno a carico dello Stato può essere subordinato al presupposto di una previa constatazione, da parte della Corte, di un inadempimento del diritto comunitario imputabile allo Stato membro interessato poiché tale condizione urterebbe contro il principio dell’ effettività del diritto comunitario, escludendo il risarcimento tutte le volte che il preteso inadempimento non abbia costituito oggetto di un ricorso proposto dalla Commissione ai sensi dell’ art. 169 del Trattato e di una dichiarazione d’ inadempimento pronunciata dalla Corte.
Altro problema affrontato dalla Corte è stato quello relativo alla eventuale rilevanza sul piano comunitario delle eventuali articolazioni organizzative e strutturali interne allo Stato membro comunque riconducibili alla nozione di Pubblica Autorità. Giova al riguardo rilevare che la giurisprudenza comunitaria sembra procedere nella direzione di una progressiva generalizzazione delle ipotesi di responsabilità: la responsabilità può scaturire sia da omissioni che da misure positive (atti giuridici ovvero fatti materiali). La prospettiva della sua concretizzazione involge ogni ipotesi di mancato rispetto della portata precettiva delle disposizioni comunitarie (la “violazione manifesta e grave”) e quindi può essere commessa direttamente da ogni organo od articolazione dello Stato chiamato all’attuazione del diritto comunitario. Del resto a conferma di ciò nell’ ordinamento giuridico internazionale lo Stato, la cui responsabilità sorgerebbe in caso di violazione di un impegno internazionale, viene del pari considerato nella sua unità, senza che rilevi la circostanza che la violazione da cui ha avuto origine il danno sia imputabile al potere legislativo, giudiziario o esecutivo. Tale principio deve valere a maggior ragione nell’ ordinamento giuridico comunitario, in quanto tutti gli organi dello Stato, ivi compreso il potere legislativo, sono tenuti, nell’ espletamento dei loro compiti, all’ osservanza delle prescrizioni dettate dal diritto comunitario e idonee a disciplinare direttamente la situazione dei singoli.
Il vincolo della corretta attuazione del diritto comunitario astringe infatti lo Stato inteso nel suo complesso e nelle sue articolazioni: tanto l’uno quanto le altre non possono sottrarsi all’osservanza di tale obbligo, né opponendo la rigidità dell’ ordinamento costituzionale, né invocando eventuali difficoltà di ordine pratico, manifestatesi in sede di attuazione dello stesso. L’unica possibile esimente è rappresentata dalla presenza di un errore scusabile, oppure dalla sussistenza di una oggettiva difficoltà attuativa riferibile agli stessi organi comunitari (quale, ad esempio, un difetto di chiarezza nella formulazione della norma violata oppure la tolleranza o l’avallo da parte delle istituzioni comunitarie di disposizioni o prassi nazionali difformi).
L’adesione ad una tale prospettiva se da un lato impone di declinare il principio di responsabilità in termini ampi ed estensivi, inscrivendosi nel solco del consolidato carattere pervasivo del diritto comunitario, dall’altro è destinata a riflettersi sull’ordinamento interno – quali che ne siano le strutture costituzionali e le regole sulla ripartizione di competenze e responsabilità –imponendo l’adozione di misure che valgano renderlo coerente con l’ordinamento sovranazionale in virtù dei principi di effettività e primazia del diritto comunitario. Sul piano dell’evoluzione giurisprudenziale relativa ai possibili profili di inattuazione di una direttiva comunitaria e del diritto comunitario in genere, merita di essere ricordata altresì la sentenza Hedley Lomas con la quale è stata riconosciuta la responsabilità dello Stato inglese per i danni cagionati non da un atto normativo, ma da un atto amministrativo (diniego di licenza di esportazione) adottato in violazione del diritto comunitario. La sentenza citata evidenzia che l’illecito può anche essere autonomamente commesso dall’Amministrazione statale, comportando conseguenze affatto simili a quelle già enunciate in tema di responsabilità dello Stato legislatore.
Alle linee evolutive della giurisprudenza comunitaria ha fatto riscontro uno sviluppo simmetrico dell’ordinamento interno italiano, segnatamente per quel che riguarda il riparto di competenze tra Stato e enti territoriali, che collima con il quadro dei principi dettati dalla Corte di giustizia.
L’ordinamento italiano (art. 6 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), dopo essersi ispirato, in un primo momento, alla regola della interpositio del legislatore statale, lasciando alle Regioni il compito di adottare la normativa di dettaglio, ha poi progressivamente valorizzato il ruolo delle regioni Regioni stesse, consentendo ad esse, fin dalla legge 16 marzo 1987, n. 183 (c.d. legge Fabbri), di attuare le direttive comunitarie nelle materie di loro competenza, senza attenderne il recepimento con legge dello Stato, salvo poi adeguarsi alle successive leggi statali. Sulla stessa linea di accentuazione del ruolo degli enti espressione di autonomia costituzionalmente garantita si è collocata la legge 9 marzo 1989, n. 86 (c.d. legge La Pergola), che, all’art. 9, ha consentito alle Regioni di dare attuazione alle direttive comunitarie, dopo l’adozione della prima “legge comunitaria” successiva alla loro notificazione.
Attualmente, lo spazio di spettanza degli enti territoriali risulta ancor più accentuato, nel contesto delle innovazioni portate dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 che, nel riformare il Titolo V, Parte II, della Costituzione, ha inciso sulla stessa forma di Stato, oggi qualificabile come Stato regionale orientato in senso “federale”.
Tratto fondamentale della riforma è – oltre all’affermazione espressa del principio che la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni va esercitata nel rispetto, tra l’altro, “dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario” – l’affidamento alle Regioni di una competenza legislativa di portata sostanzialmente generale (art. 117 terzo e quarto comma), cui si accompagna – così come prevede il quinto comma dell’art. 117 – non solo la partecipazione delle Regioni e delle Province autonome “alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari”, ma anche la competenza delle stesse a provvedere “all’attuazione e all’esecuzione … degli atti dell’Unione europea”.
L’estensione al settore propriamente giurisdizionale delle implicazioni operative poste dai principi di primazia ed effettività del diritto comunitario appare come una fase della naturale evoluzione delle linee di sviluppo della giurisprudenza comunitaria e delle premesse teoriche dalla stessa espresse. Se infatti, secondo la giurisprudenza della Corte, per l’insorgere della responsabilità di uno Stato a causa di una violazione del diritto comunitario è indifferente quale organo di uno Stato membro debba rispondere di tale violazione, nulla osta a che tale principio di indifferenza si applichi anche nel caso in cui il comportamento asseritamente contrario al diritto comunitario sia costituito dalla sentenza di un organo giurisdizionale supremo di uno Stato membro spettando anche in tal caso all’ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro designare il giudice competente a risolvere liti vertenti sui diritti soggettivi scaturenti dall’ordinamento comunitario. Tanto è del resto un implicito corollario del già dichiarato il principio secondo cui la responsabilità di uno Stato membro per danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili è inerente al sistema del Trattato qualunque sia l’organo di quest’ultimo la cui azione od omissione ha dato origine alla trasgressione. Valgono al riguardo le medesime osservazioni svolte in punto di effettività della tutela azionabile dai singoli a fronte di un atto dello Stato che violi una direttiva non auto esecutiva ove si consentisse l’opponibilità dell’inadempimento dello Stato. Occorre sottolineare a tale riguardo che un organo giurisdizionale di ultimo grado costituisce per definizione l’ultima istanza dinanzi alla quale i singoli possono far valere i diritti ad essi riconosciuti dal diritto comunitari e che al fine di evitare che tali diritti siano violati, l’art. 234, terzo comma, CE prevede che un giudice avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno è tenuto a rivolgersi alla Corte. Pertanto, dalle esigenze relative alla tutela dei diritti dei singoli che fanno valere il diritto comunitario deriva che essi devono avere la possibilità di ottenere dinanzi ai giudici nazionali la riparazione del danno originato dalla violazione di questi diritti in seguito a una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado.
In senso contrario all’applicabilità del principio della responsabilità dello Stato per i danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario alle decisioni di un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado si è obiettato che esso contrasta col superiore principio di certezza del diritto e più in particolare con l’autorità della cosa definitivamente giudicata, con l’indipendenza e l’autorità del giudice oltre a scontrarsi con l’assenza di un giudice competente a statuire sulle controversie relative alla responsabilità dello Stato per tali decisioni.
Con la sent. Kobler si è riconosciuto tuttavia che l’applicazione del principio della responsabilità dello Stato per la decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado non ha di per sé come conseguenza di rimettere in discussione l’autorità della cosa definitivamente giudicata di una tale decisione. Un procedimento inteso a far dichiarare la responsabilità dello Stato non ha lo stesso oggetto e non implica necessariamente le stesse parti del procedimento che ha dato luogo alla decisione definitiva . Infatti, il ricorrente in un’azione per responsabilità contro lo Stato ottiene, in caso di successo, la condanna di quest’ultimo a risarcire il danno subito, ma non necessariamente che sia rimessa in discussione l’autorità del giudicato che ha causato il danno. Il principio della responsabilità dello Stato inerente all’ordinamento giuridico comunitario richiede un tale risarcimento, ma non la revisione della decisione giurisdizionale che ha causato il danno. Ne deriva che il principio dell’autorità della cosa definitivamente giudicata non si oppone al riconoscimento del principio della responsabilità dello Stato per la decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado.
Per quanto riguarda l’indipendenza del giudice, occorre precisare che il principio di responsabilità di cui trattasi riguarda non la responsabilità personale del giudice, ma quella dello Stato. Per quanto riguarda l’argomento relativo al rischio che l’autorità di un giudice di ultimo grado sia vulnerata dalla possibilità di far dichiarare la responsabilità dello Stato per le sue decisioni si deve riconoscere che l’esistenza di un rimedio giuridico che consenta, subordinatamente al riscontro di talune condizioni, la riparazione degli effetti dannosi di una decisione giurisdizionale erronea potrebbe senz’altro essere considerata nel senso che corrobora la qualità di un ordinamento giuridico e quindi in definitiva anche l’autorità del potere giurisdizionale.
Anche la rimarcata difficoltà di designare un giudice competente a statuire su controversie relative al risarcimento dei danni derivanti da tali decisioni è superabile invocando una costante giurisprudenza secondo cui in mancanza di una disciplina comunitaria, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare il giudice competente e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la tutela dei diritti di fonte comunitaria spettanti ai singoli. Si può ancora rilevare che, nello stesso senso, la CEDU, e più in particolare il suo art. 41, consente alla Corte europea dei diritti dell’uomo di condannare uno Stato che ha violato un diritto fondamentale a compensare i danni che sono derivati da questo comportamento per la parte lesa. Dalla giurisprudenza della detta Corte deriva che una tale compensazione può essere concessa anche allorché la violazione deriva dal contenuto di una decisione di un organo giurisdizionale nazionale di ultimo
Da quanto precede deriva che il principio secondo cui gli Stati membri sono obbligati a riparare i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario che sono loro imputabili si applica anche allorché la violazione di cui trattasi deriva da una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado. Spetta all’ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro designare il giudice competente a risolvere le controversie relative a tale risarcimento.
La sentenza Kobler si è pronunciata anche sulle condizioni della responsabilità dello Stato riproponendo quanto già affermato dalla sentenza Francovich vale a dire che la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli, che si tratti di violazione grave e manifesta, che esista un nesso causale diretto tra la violazione dell'obbligo incombente allo Stato e il danno subito dai soggetti lesi .
La responsabilità dello Stato per danni causati dalla decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado che viola una norma di diritto comunitario è disciplinata dalle stesse condizioni. Per quanto riguarda più in particolare la seconda di queste condizioni e la sua applicazione, considerate la specificità della funzione giurisdizionale nonché le legittime esigenze della certezza del diritto, la responsabilità dello Stato, in un caso del genere, non è illimitata. Come la Corte ha affermato, tale responsabilità può sussistere solo nel caso eccezionale in cui l’organo giurisdizionale che ha statuito in ultimo grado abbia violato in modo manifesto il diritto vigente. Al fine di determinare se questa condizione sia soddisfatta, il giudice nazionale investito di una domanda di risarcimento danni deve, a tal riguardo, tener conto di tutti gli elementi che caratterizzano la situazione sottoposta al suo sindacato, e, in particolare, del grado di chiarezza e di precisione della norma violata, del carattere intenzionale della violazione, della scusabilità o inescusabilità dell’errore di diritto, della posizione adottata eventualmente da un’istituzione comunitaria nonché della mancata osservanza, da parte dell’organo giurisdizionale di cui trattasi, del suo obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 234, terzo comma, CE.
Con la successiva sentenza del giugno 2006 (TDM contro Italia) la Corte Europea si è pronunciata sulla compatibilità tra il diritto comunitario e, in particolare, i principi sanciti dalla Corte nella summenzionata sentenza Köbler, e una normativa nazionale che, da un lato, esclude ogni responsabilità dello Stato membro per i danni causati ai singoli a seguito di una violazione del diritto comunitario commessa da un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado allorquando tale violazione risulta da un’interpretazione delle norme di diritto o da una valutazione dei fatti e delle prove ad opera di tale organo giurisdizionale e che, dall’altro lato, limita, peraltro, tale responsabilità ai soli casi del dolo e della colpa grave del giudice.
La Corte, sviluppando gli argomenti esposti nella sentenza Kobler connessi alla necessità di garantire ai singoli una protezione giurisdizionale effettiva dei loro diritti comunitari, esclude che l’insorgere della responsabilità dello Stato sia inibito per il solo motivo che una violazione del diritto comunitario imputabile ad un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado risulti dall’interpretazione delle norme di diritto effettuata da tale organo giurisdizionale. Da un lato, infatti, l’interpretazione delle norme di diritto costituisce l’essenza vera e propria dell’attività giurisdizionale atteso che, qualunque sia il settore di attività considerato, il giudice, posto di fronte a tesi divergenti o antinomiche, dovrà normalmente interpretare le norme giuridiche pertinenti – nazionali e/o comunitarie – al fine di decidere la controversia che gli è sottoposta; dall’altro lato, non si può escludere che una violazione manifesta del diritto comunitario vigente venga commessa, appunto, nell’esercizio di una tale attività interpretativa.
Si deve giungere ad analoga conclusione nel caso di una legislazione che escluda, in maniera generale, la sussistenza di una qualunque responsabilità dello Stato allorquando la violazione imputabile ad un organo giurisdizionale di tale Stato risulti da una valutazione dei fatti e delle prove: da un lato, infatti, una simile valutazione costituisce, così come l’attività di interpretazione delle norme giuridiche, un altro aspetto essenziale dell’attività giurisdizionale poiché, indipendentemente dall’interpretazione effettuata dal giudice nazionale investito di una determinata causa, l’applicazione di dette norme al caso di specie spesso dipenderà dalla valutazione che egli avrà compiuto sui fatti del caso di specie così come sul valore e sulla pertinenza degli elementi di prova prodotti a tal fine dalle parti in causa; dall’altro lato, una tale valutazione – che richiede a volte analisi complesse – può condurre ugualmente, in certi casi, ad una manifesta violazione del diritto vigente, sia essa effettuata nell’ambito dell’applicazione di specifiche norme relative all’onere della prova, al valore di tali prove o all’ammissibilità dei mezzi di prova, ovvero nell’ambito dell’applicazione di norme che richiedono una qualificazione giuridica dei fatti.
Il diritto comunitario osta altresì, secondo la Corte, ad una legislazione nazionale che limiti la sussistenza di tale responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave del giudice, ove una tale limitazione conducesse ad escludere la sussistenza della responsabilità dello Stato membro interessato in altri casi in cui sia stata commessa una violazione manifesta del diritto vigente, quale precisata nella citata sentenza Köbler.

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