Risarcimento danni nei confronti della Pubblica Amministrazione

risarcimento-danni-nei-confronti-della-pubblica-amministrazione La sentenza affronta l’importante tema della responsabilità  della pubblica amministrazione per “danno cose in custodia” ex art. 2051 c.c. effettuando alcune importanti precisazioni in relazione alle differenze intercorrenti con l’ipotesi della responsabilità  extracontrattuale di cui all’art. 2043 c.c. ed alle modalità  di indagine processuali per il loro accertamento.

La vicenda in esame riguarda un’azione di risarcimento introdotta da una società  nei confronti di un’Amministrazione Comunale, onde far accertare la responsabilità  di quest’ultima per i danni prodotti da un allagamento verificatosi presso trentotto locali box di sua proprietà , a causa dell’assenza della rete fognaria per la raccolta delle acque bianche pluviali.
Costituitosi in giudizio il Comune eccepiva, in via preliminare, il difetto di giurisdizione dell’adito Tribunale e, in subordine, la nullità  dell’atto di citazione per violazione dell’art. 163 co. 3 e 4 c.p.c. e, nel merito, contestava la fondatezza della domanda risarcitoria chiedendo di essere autorizzato a chiamare in causa la propria compagnia assicuratrice per essere dalla stessa manlevato in caso di condanna.
La Compagnia chiamata in causa si costituiva in giudizio deducendo l’assoluta eccezionalità  dell’evento meteorico integrante, a suo dire, la fattispecie del caso fortuito con la conseguente inoperatività  della richiesta garanzia assicurativa.
Previo rigetto delle eccezioni preliminari la domanda attrice veniva accolta con accertamento della responsabilità  del Comune in relazione all’evento dannoso denunciato e conseguente condanna dello stesso e, per esso a titolo di garanzia, anche della Compagnia chiamata in causa, al risarcimento di tutti i danni prodotti.

In via preliminare il provvedimento fuga però ogni dubbio in merito alla competenza del Tribunale ordinario il cui difetto di giurisdizione era stato, invece, sollevato dall’Ente convenuto.
Viene ribadito, infatti, che, così come statuito dalla Cassazione (Sezioni Unite, 9.11 – 22.12.2010, n. 25982), in tema di sistemazione e manutenzione di aree o beni pubblici, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario in quanto, anche la manutenzione di detti beni deve adeguarsi alle regole di comune prudenza e diligenza, prima fra tutte quella del neminem laedere di cui all’art. 2043 cod. civ., in applicazione delle quali la PA è tenuta a far si che il bene pubblico non sia fonte di danno per il privato.
Per tali motivi l’eccezione del Comune secondo cui si sarebbe dovuto invece tenere conto della giurisdizione esclusiva introdotta in materia urbanistica dall’art. 34 D.Lgs. n. 80/1998 (nel testo sostituito dalla L. n. 205/2000) non poteva trovare accoglimento, atteso che il dato normativo ivi contenuto rimanda ad attività  che esprimono l’esercizio del potere amministrativo nella forma tipica degli atti o provvedimenti attraverso i quali si esterna l’attività  amministrativa ovvero attraverso comportamenti che però devono essere ancorati, sia pure “mediatamente”, all’esercizio di un potere amministrativo.
Quando si tratti, invece, di comportamenti (positivi od omissivi), meramente materiali, che non siano espressione di una volontà  provvedimentale, nè alla stessa, comunque, collegabili, detti comportamenti, pur se implicanti un uso del territorio, non sono riconducibili alla materia urbanistica.
Ne consegue, dunque, in termini più elementari che la pretesa risarcitoria quando non è fondata su un comportamento che involge valutazioni di natura tecnica in ordine alla deliberazione, progettazione ed esecuzione di un impianto pubblico come ad esempio la rete fognaria, bensì su una mera condotta omissiva dell’ente territoriale, ossia sulla carenza di interventi finalizzati a prevenire possibili danni ai privati deve necessariamente essere rimessa al giudice ordinario.
Fatta seppur brevemente questa importante precisazione utile a delimitare l’oggetto della controversia la sentenza esaminata, nel rigettare la formulata eccezione di indeterminatezza della domanda effettua un importante ragionamento logico nell’accertare la responsabilità  del Comune nel caso di specie indipendentemente dalla sua qualificazione giuridica.

Tale conclusione appare alquanto interessante atteso che, nell’atto introduttivo del giudizio, l’attrice non aveva espressamente indicato la norma codicistica (art. 2043 o 2051 cod. civ.) costituente la fonte della responsabilità  ascrivibile al Comune.
Ciononostante il Tribunale, in conformità  a quanto sostenuto da Cass. Civ. sez. II, 10.2.2010, n. 3012 ha ritenuto di non doversi uniformare al tenore letterale dell’atto introduttivo, ma è andato oltre tale prospettazione esaminando il contenuto sostanziale della domanda giungendo finanche ad affermare che “un’istanza non espressa può ritenersi implicitamente formulata se in rapporto di connessione con il petitum e la “causa petendi”.
Come è noto la differenza delle due ipotesi di responsabilità  non è di natura meramente formale, ma sostanziale e comporta la necessità  di effettuare da parte del giudicante differenti valutazioni sia sul piano processuale (soprattutto probatorio) che eziologico.
La giurisprudenza ha chiaramente delineato tali differenze sottolineando che la fattispecie di cui all’art. 2051 c.c., individua un’ipotesi di responsabilita’ oggettiva e non una presunzione di colpa, essendo sufficiente per l’applicazione della stessa la sussistenza di un rapporto di custodia tra il responsabile e la cosa che ha provocato l’evento lesivo indipendentemente dalla pericolosita’ attuale o potenziale della cosa stessa e senza che rilevi al riguardo la condotta del custode e l’osservanza o meno di un obbligo di vigilanza.
L’azione di responsabilita’ per danni a norma dell’art. 2043 c.c. presuppone, invece, un’analisi del comportamento (attivo od omissivo) del custode e la necessità  a carico dell’attore della prova della colpa o del dolo.
In entrambi i casi la responsabilità  è esclusa soltanto nell’ipotesi in cui l’evento dannoso sia imputabile ad un caso fortuito riconducibile al profilo causale e cioe’ quando si sia in presenza di un fattore esterno che, interferendo nella situazione in atto, abbia, di per sè, prodotto l’evento, assumendo il carattere del c.d. fortuito autonomo, ovvero quando si versi nei casi in cui la cosa sia stata resa fattore eziologico dell’evento dannoso da un elemento o fatto estraneo del tutto eccezionale (c.d. fortuito incidentale), e per cio’ stesso imprevedibile.
La sentenza in commento, a tale proposito, richiama tali orientamenti affermando che: “l’azione di responsabilità  per custodia ex art. 2051 cod. civ. presuppone sul piano eziologico e probatorio accertamenti diversi, e coinvolge distinti temi di indagine rispetto all’azione di responsabilità  per danni a norma dell’art. 2043 cod. civ., trattandosi di accertare, in quest’ultimo caso, se sia stato attuato un comportamento commissivo od omissivo dal quale è derivato un pregiudizio a terzi, e dovendosi prescindere invece, nel caso di responsabilità  per danni da cosa in custodia, dal profilo del comportamento del custode, che è elemento estraneo alla struttura della fattispecie normativa di cui all’art. 2051 cod. civ., nella quale il fondamento della responsabilità  è costituito dal rischio, che grava sul custode, per i danni prodotti dalla cosa che non dipendano dal caso fortuito”.
Va detto che, nel caso in esame la società  attrice, con propria memoria ex art. 183 co. 5 c.p.c., lasciando invariati i fatti costitutivi della sua pretesa, aveva ricondotto i danni lamentati indifferentemente alla responsabilità  “speciale” ex art. 2051 cod. civ. o a quella generale prevista dall’art. 2043 cod. civ.
Proprio partendo da tale presupposto e ritenendo, comunque, “indifferente” la corretta qualificazione giuridica della fonte di responsabilità , la sentenza in commento (sebbene citi come in un caso analogo di allagamento la Cassazione Sez. I Civ. nella sentenza n. 674/99 aveva considerato la responsabilità  del Comune ex art. 2051 c.c.) giunge, comunque, a riconoscere la fondatezza della pretesa dell’attrice, sia a volerla considerare sotto il più “semplice” aspetto oggettivo di cui all’art. 2051, sia a voler ritenere che sull’istante avesse dovuto gravare il più rigoroso onere probatorio di cui all’art. 2043 c.c.
A tali conclusioni la sentenza esaminata giunge prendendo innanzitutto le mosse dal contenuto della relazione di accertamento tecnico preventivo (svolto ante causam) nella quale si affermava che la via in cui si affacciavano i box dell’attrice era priva di rete fognaria per la raccolta delle acque bianche pluviali e che, dunque, proprio la completa assenza di tale impianto aveva impedito che la pioggia caduta nella notte del sinistro fosse sufficientemente assorbita dalla rete fognaria presente unicamente su altra strada adiacente.
Non solo, ma dalla successiva relazione di ctu svolta in corso di causa era stato, altresì, espressamente escluso che l’evento meteorico oggetto di causa possedesse il carattere dell’eccezionalità .
Ciò premesso, escludendo per tali motivi la sussistenza del caso fortuito, il Tribunale ha ritenuto che la società  attrice avesse adeguatamente assolto il proprio onere probatorio, provando i fatti costitutivi della relativa pretesa risarcitoria e, in particolare:
1) l’esistenza dei danni arrecati dall’evento meteorico;
2) l’imputabilità  del fatto dannoso alla condotta omissiva colposa del Comune che non aveva eseguito i necessari interventi di adeguamento della rete fognaria;
3) il rapporto eziologico tra il danno subito dall’istante e la colpevole omissione imputabile all’ente convenuto;
4) l’assenza di un’ipotesi di caso fortuito, idoneo ad interrompere il nesso di causalità  per l’eccezionalità  dell’evento atmosferico, stante la sicura prevedibilità  del pregiudizio.

Leggendo tali conclusioni non si può però che effettuare alcune importanti osservazioni riguardante il metodo con cui il Tribunale è giunto ritenere la responsabilità  dell’ente convenuto.
Nel caso di specie, infatti, il giudicante sembra aver ritenuto, a carico del Comune, la concorrente presenza degli elementi della responsabilità  da cose in custodia di cui all’art. 2051 c.c. e della responsabilità  extracontrattuale di cui all’art. 2043 c.c.
Da un lato, infatti, nella sentenza si afferma l’esistenza di danni arrecati ai locali di proprietà  dell’attrice ed il loro nesso eziologico con l’evento dannoso provocato dai beni affidati al custode (la rete fognaria), circostanze che da sole giustificherebbero l’accertamento della responsabilità  oggettiva di cui all’art. 2051 e, dall’altro, l’imputabilità  del fatto dannoso alla condotta omissiva (colposa) del Comune che non avrebbe provveduto all’adeguamento della rete, valutazione, invece, necessaria ad individuare un comportamento rilevante ai sensi dell’art. 2043.
Viene, dunque, prospettata un’interessante situazione in cui le due figure di responsabilità  (oggettiva ed extracontrattuale) non si escludono a priori essendo una alternativa o assorbente rispetto all’altra, ma possono astrattamente convivere soprattutto in ipotesi in cui, come quella di specie, la domanda introduttiva del giudizio non è espressamente fondata su un’unica fattispecie, ma su una generica richiesta di accertamento di responsabilità  il cui accertamento è rimesso all’indagine valutativa dell’autorità  giudiziaria adita.
La sentenza infatti dà  rilievo, sia alla oggettività  del danno provocato da un bene affidato alla custodia dell’ente (la rete fognaria), sia al comportamento omissivo tenuto da quest’ultimo che non avrebbe provveduto ad estendere la rete stessa anche nelle vicinanze dei locali danneggiati impedendo così all’acqua meteorica di defluire correttamente provocando così i lamentati danni da allagamento.
Come detto tale indagine viene svolta, indipendentemente dal tipo di responsabilità  individuato nell’atto introduttivo da parte dell’attrice.
E’ importante, perciò, sottolineare che, a simili conclusioni, la sentenza in esame sia giunta discostandosi dal più rigido orientamento giurisprudenziale secondo cui l’aver introdotto un giudizio invocando una determinata forma di responsabilità  e successivamente averne indicata un’altra costituirebbe, invece, una diversa qualificazione giuridica del fatto (vedi Cass. Civ. sez. III, 22.2.2008, n. 4591) con gli evidenti limiti processuali determinati dal divieto di “mutatio libelli” sia in primo grado (oltre i termini di cui all’art. 183 c.p.c.), che, ancor più, in appello. Alla luce delle su esposte considerazioni, pertanto, si può affermare che una simile interpretazione processuale appaia decisamente più favorevole per gli interessi del danneggiato non essendo così l’accertamento del suo diritto al risarcimento rigidamente condizionato dalla corretta qualificazione giuridica della responsabilità  così come descritta nell’atto introduttivo del giudizio, ma potendo la natura di quest’ultima essere rimessa anche al prudente apprezzamento del giudice e rimanendo, ovviamente, esclusa nella sola ipotesi del caso fortuito

Di seguito la massima ed i relativi riferimenti

Trib. Bari, sez. III, sentenza 9 febbraio 2011,

“L’azione di responsabilità  per custodia ex art. 2051 cod. civ. presuppone sul piano eziologico e probatorio accertamenti diversi, e coinvolge distinti temi di indagine rispetto all’azione di responsabilità  per danni a norma dell’art. 2043 cod. civ., trattandosi di accertare, in quest’ultimo caso, se sia stato attuato un comportamento commissivo od omissivo dal quale è derivato un pregiudizio a terzi, e dovendosi prescindere invece, nel caso di responsabilità  per danni da cosa in custodia, dal profilo del comportamento del custode, che è elemento estraneo alla struttura della fattispecie normativa di cui all’art. 2051 cod. civ., nella quale il fondamento della responsabilità  è costituito dal rischio, che grava sul custode, per i danni prodotti dalla cosa che non dipendano dal caso fortuito (omissis). Invero l’esito della delibazione giudiziale in merito alla domanda risarcitoria proposta – quale che sia la sua esatta qualificazione giuridica – non muta nelle sue conclusive statuizioni decisorie e conduce pur sempre al riconoscimento della pretesa attorea anche ove si ritenga che sull’istante debba gravare il più rigoroso onere probatorio prescritto in tema di violazione del principio del neminem laedere”.

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Avv. Emilio Curci

 
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