Questo istituto è di piena derivazione amministrativa ed è stato inglobato solo successivamente nel diritto tributario. Prima di procedere all’analisi dell’autotutela sotto l’aspetto tributario definisco l’istituto da un punto di vista amministrativo così da poter evidenziare l’estrema somiglianza: l’autotutela amministrativa può essere definita come quel complesso di attività  con cui ogni pubblica amministrazione risolve i conflitti potenziali ed attuali, relativi ai suoi provvedimenti o alle sue pretese. In questi casi la pubblica amministrazione interviene unilateralmente con i mezzi amministrativi a sua disposizione (salvo ovviamente ogni sindacato giurisdizionale), tutelando autonomamente la propria sfera d’azione.
Il suo fondamento si rinviene pertanto nella potestà  generale che l’ordinamento riconosce ad ogni pubblica amministrazione di intervenire unilateralmente su ogni questione di propria competenza (ed è per questo che la si considera espressione del più generale concetto di autarchia).
L’autotutela ha manifestazioni molteplici, tra cui la possibilità  di esercitare quei poteri di supremazia che abbiamo già  descritto a proposito degli atti di imposizione; nella stessa matrice si inquadra la possibilità  del fisco di redigere atti di certezza pubblica, la possibilità  di riscuotere coattivamente i propri crediti con una procedura speciale che ricalca quella privatistica ma non necessita, per il suo compimento, dell’intervento del giudice.
Il potere di annullare atti d’ufficio illegittimi o infondati, deve considerarsi come uno degli aspetti generali dell’autotutela intesa in senso stretto; a differenza dell’autotutela sostitutiva che è il potere esercitato per eliminare una invalidità  dell’atto, che viene annullato per essere riammesso immune da vizio.
Qualora l’atto sia stato ritualmente impugnato dal destinatario, l’esercizio dell’autotutela rappresenta un diverso meccanismo per estinguere le controversie prima che queste siano decise dal giudice. Le norme suddette costituiscono un supporto legislativo per gli uffici che, riconosciuta l’infondatezza di un atto impugnato dal contribuente, decidono di annullarlo, per evitare un contenzioso destinato a chiudersi negativamente.
Il problema dell’autotutela si pone in modo ben diverso quando il contribuente ha lasciato scadere i termini di decadenza per ricorrere o proporre un’istanza di rimborso. In entrambi questi casi sarebbe troppo facile sostenere che il contribuente è decaduto dalla possibilità  di ricorrere e quindi l’amministrazione si trova in una posizione di vantaggio, che può essere abbandonata solo per gravi motivi di cui diremo. Sostenere che questa posizione va mantenuta a qualsiasi costo sarebbe però eccessivo e contrasterebbe proprio con la posizione “istituzionale” del fisco, sopra indicata. Gli uffici fiscali hanno comunque doveri di imparzialità  e oggettività , tra cui rientra anche quello di rinunciare a una posizione di vantaggio, quando essa appaia manifestamente ingiusta, senza tener fermo un atto obiettivamente sbagliato solo perchè la controparte ha commesso un passo falso, lasciandosi sfuggire i termini per proporre ricorso. Questi doveri di imparzialità  e correttezza costituiscono il naturale contraltare di quella posizione pubblicistica che giustifica l’attitudine degli atti impositivi a rendersi definitivi se non impugnati: se da un lato il potere pubblicistico caratterizza gli atti dell’amministrazione e li rende suscettibili di consolidarsi se non impugnati, dall’altro lato impone agli uffici doveri di correttezza ed imparzialità  molto più penetranti di quelli esistenti nei rapporti tra privati.
Per quanto riguarda la natura del potere di autotutela vi è un disputa in dottrina tra chi lo classifica vincolato e chi discrezionale.
La maggioranza tende a classificarlo di tipo discrezionale quindi l’amministrazione deve ponderare su due valori: ripristino della legalità  ovvero stabilità  dei rapporti tributari.
Per quanto riguarda i limiti di questo istituto l’art.2 del decreto n.37 del 1997 vieta di esercitare l’autotutela su motivi per i quali sia intervenuta giudicato favorevole all’amministrazione: il divieto di autotutela scatta perciò non quando il giudice si è pronunciato sull’avviso di accertamento, ma sul motivo per cui chiede l’autotutela. Dato che il sistema del contenzioso tributario è spesso soggetto spesso a decisioni assolutamente casuali e sbrigative, dove paradossalmente a volte si conferma la pretesa fiscale per un motivo diverso da quello accertato dall’amministrazione fiscale; è da chiedersi quanto sia opportuno aver escluso la autotutela in presenza di giudicato di merito? Si tratta certamente di un omaggio all’autorità  giudiziaria che talvolta potrebbe però paralizzare un potere amministrativo che si rende conto di aver effettuato un accertamento sbagliato.


Avv. Paola Pontanari

http://www.studiolegalerossieassociati.com/
Dott. Lucio Rossi